แนวทางแก้ไขปัญหาแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายของประเทศฟิลิปปินส์ และเกาหลีใต้
แนวทางแก้ไขปัญหาแรงงานต่างชาติผิดกฎหมายของทั้งประเทศที่ส่งออกแรงงาน และประเทศที่นำเข้าแรงงาน โดยประเทศที่ส่งออกแรงงานที่เลือกมา คือ ประเทศฟิลิปปินส์ ซึ่งเป็นประเทศที่ส่งออกแรงงานจำนวนมากที่สุดในโลก จากการคาดการณ์มีชาวฟิลิปปินส์อาศัยในต่างประเทศประมาณ 8 ล้านคน หรือประมาณร้อยละ 10 ของประชากรทั้งหมด และประเทศที่นำเข้าแรงงานที่เลือกมา คือ สาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) ระบบของเกาหลีใต้ได้รับการยกย่องจากสากลให้เป็นระบบที่ดีและเป็นตัวอย่างให้กับหลาย ๆ ประเทศได้ไปศึกษาดูงาน
ประเทศฟิลิปปินส์
รัฐบาลประเทศฟิลิปปินส์ได้มุ่งเน้นการพัฒนาและคุ้มครองแรงงานของตนที่ไปทำงานในต่างประเทศ โดยมีหน่วยงานภายใต้กระทรวงการต่างประเทศรับผิดชอบในเรื่องการคุ้มครองการจ้างงานอย่างผิดกฎหมาย การช่วยเหลือแรงงานจากแรงกดดันในประเทศที่ทำงาน การบังคับสิทธิแรงงานในประเทศที่ทำงาน รวมถึงการรับคำขอการจ้างงานจากต่างประเทศด้วย โดยมีการตั้งกองทุนเพื่อการฉุกเฉิน และศูนย์แรงงานในต่างประเทศ เพื่อช่วยเหลือแรงงานแบบครบวงจรทั้งในเรื่องการคุ้มครอง การพัฒนาฝีมือแรงงาน การช่วยเหลือแรงงานที่กลับมาให้อยู่ในสังคม ด้วยการพัฒนาที่อยู่อาศัย และส่งเสริมการจ้างแรงงานระดับท้องถิ่น และการช่วยเหลือทางด้านกฎหมาย ทั้งนี้ ประเทศฟิลิปปินส์ยังได้มีการส่งเสริมให้แรงงานที่ทำงานต่างประเทศได้ส่งเงินกลับเข้ามาภายในประเทศ โดยรัฐบาลส่งเสริมให้ธนาคารของประเทศได้เปิดส่วนบริการให้ชาวฟิลิปปินส์ได้โอนเงินกลับประเทศโดยมีต้นทุนต่ำ
สาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้)
เกาหลีใต้ประสบความสำเร็จอย่างสูง และรวดเร็วในการพัฒนาเศรษฐกิจให้เป็นประเทศอุตสาหกรรม แม้จะมีความต้องการแรงงานในภาคการผลิตเป็นจำนวนมาก แต่ภายใต้ Exit and Entry Control Act 1977 เกาหลีใต้ไม่อนุญาตให้มีการจ้างแรงงานข้ามชาติ ยกเว้น งานพิเศษบางประเภทอีกทั้งคนเกาหลีใต้ไม่ต้องการทำงานไร้ฝีมือ และงานประเภท 3D และกำลังแรงงานใหม่ของเกาหลีใต้นิยมทำงานในสถานประกอบการขนาดใหญ่ที่จ่ายค่าตอบแทนสูง มีสวัสดิการดี ทำให้สถานประกอบการขนาดกลางและเล็ก อันเป็นหน่วยผลิตที่สำคัญของเศรษฐกิจขาดแคลนแรงงานจำนวนมาก เกิดการลักลอบเข้ามาทำงานอย่างผิดกฎหมาย โดยคาดว่า มีแรงงานข้ามชาติผิดกฎหมายจำนวนไม่ต่ำกว่า 380,000 คน จากประเทศฟิลิปปินส์ ไทย อินเดีย ปากีสถาน เมียนมาร์ และจีน
เพื่อคลี่คลายปัญหาการขาดแคลนแรงงาน ในปี พ.ศ. 2536 รัฐบาลได้ใช้นโยบายแรงงานทดแทนในฐานะผู้ฝึกงานที่เรียกย่อ ๆ ว่า ITS ย่อมาจาก Industrial Trainee System เปิดโอกาสให้โรงงานอุตสาหกรรมขนาดเล็ก และขนาดกลาง นำเข้าแรงงานข้ามชาติในรูปของการฝึกงาน โดยจำกัดเฉพาะภาคอุตสาหกรรมการผลิตบางประเภทที่คนภายในประเทศไม่ต้องการทำ และส่วนหนึ่งเป็นหน่วยผลิตที่เป็นบริษัทระหว่างประเทศที่มีการร่วมทุน หรือไปลงทุนในต่างประเทศ เพื่อพัฒนาทักษะของแรงงานข้ามชาติให้สามารถมาทดแทนกำลังแรงงานภายในประเทศที่ปฏิเสธที่จะทำงาน โดยมีลักษณะเป็นนโยบายชั่วคราวมีระยะเวลาไม่เกิน 1 ปี
อย่างไรก็ตาม นโยบายนี้กลับไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร เพราะผู้ฝึกงานไม่ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายแรงงานของประเทศ ทำให้เกิดปัญหาการหลบหนีนายจ้างไปทำงานที่อื่นที่ให้ค่าตอบแทนสูง และสวัสดิการดีกว่า นโยบายดังกล่าวจึงทำให้แรงงานข้ามชาติผิดกฎหมายเพิ่มจำนวนขึ้นอย่างมาก แม้รัฐบาลจะพยายามเพิ่มแรงจูงใจ เช่น ขยายระยะเวลาการฝึกงานจาก 1 ปี เป็น 2 – 3 ปี หรือให้สถานะแรงงานกับผู้ฝึกงาน 2 ปี หลังจากฝึกงานครบ 1 ปี รวมถึงขยายประเภทของอุตสาหกรรมที่สามารถเปิดรับแรงงานเข้าฝึกงานได้ แต่ก็ยังไม่สามารถลดจำนวนแรงงานข้ามชาติผิดกฎหมายลงได้
ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลเกาหลีใต้จึงริเริ่มระบบใบอนุญาตการทำงานแบบรัฐต่อรัฐ หรือที่รู้จักกันในชื่อ EPS ย่อมาจาก Employment Permit System for Foreigners มาใช้ในปี พ.ศ. 2547 โดยอนุญาตให้ทำงานได้ 5 กิจการ คือ อุตสาหกรรมการผลิต ในธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็กที่มีพนักงานประจำน้อยกว่า 300 คน การประมง ในกิจการประมงชายฝั่งที่มีเรือลากอวนขนาด 10 – 25 ตัน การเกษตร และเลี้ยงสัตว์ การก่อสร้างในกิจการที่มีงบโครงการไม่เกิน 3 หมื่นล้านวอน และการบริการในงาน 6 ประเภท ได้แก่ งานภัตตาคาร งานสนับสนุนการประกอบการ เช่น งานทำความสะอาดตึก งานบริการสังคม งานดูแลผู้ป่วย แม่บ้าน
ภายใต้ระบบนี้ จำนวนแรงงานต่างชาตินำเข้าถูกกำหนดให้สอดคล้องกับความต้องการของตลาดแรงงาน แต่ในขณะเดียวกัน รัฐก็เข้าไปกำกับดูแลทุกขั้นตอนอย่างเข้มงวดเป็นระบบ เพื่อคัดกรองแรงงานข้ามชาติโดยอาศัยความร่วมมือจากประเทศต้นทาง โดยเริ่มแรกได้อนุญาตให้แรงงานผิดกฎหมายมาขึ้นทะเบียนโดยไม่มีความผิดตามระยะวลาที่กำหนด จากนั้นให้เดินทางกลับประเทศก่อน แล้วกลับมาทำงานใหม่อย่างถูกต้องตามกฎหมาย โดยรัฐประเมินสถานการณ์แรงงานภายในประเทศว่า มีความต้องการแรงงานข้ามชาติเท่าไร จากประเทศไหนบ้าง ประกอบกับข้อมูลอัตราการหลบหนีของแรงงานประเทศต่าง ๆ ในการกำหนดโควตาให้กับประเทศต่าง ๆ ที่กระทรวงแรงงานได้ทำบันทึกข้อตกลงว่า ด้วยการจัดส่งแรงงานกับ 16 ประเทศด้วย ดังนี้ อินโดนีเซีย มองโกเลีย ศรีลังกา ฟิลิปปินส์ ไทย เวียดนาม อุซเบิกสถาน ปากีสถาน กัมพูชา จีน เมียนมาร์ บังกลาเทศ เนปาล คาซัคสถาน ติมอร์-เลสเต และสปป.ลาว ต่อจากนั้น จึงดำเนินตามขั้นตอนการส่งแรงงานแบบรัฐต่อรัฐ เริ่มตั้งแต่การสอบภาษาเกาหลี การตรวจสุขภาพ การอบรมภาษาและวัฒนธรรมก่อนเดินทาง และการอบรมก่อนทำงาน นโยบายนี้ประสบความสำเร็จในการลดจำนวนแรงงานผิดกฎหมายลงจากร้อยละ 79.8 ในปี พ.ศ. 2545 เหลือร้อยละ 37.8 ในปี พ.ศ. 2546
สาหตุของปัญหาแรงงานไทยผิดกฎหมายในประเทศเกาหลีใต้
แรงจูงใจสำคัญที่ดึงดูดให้แรงงานไทยไปทำงานที่เกาหลีใต้ คือ ค่าแรงที่สูงกว่าในประเทศไทยหลายเท่า โดยค่าจ้างขั้นต่ำปัจจุบันอยู่ที่ชั่วโมงละ 224 บาท สำหรับแรงงานที่ทำงานสัปดาห์ละ 40 ชั่วโมง จะได้รับค่าจ้างเดือนละประมาณ 46,987 บาท ซึ่งหากทำงานล่วงเวลาด้วยจะสามารถส่งเงินกลับบ้านได้เฉลี่ยสูงถึงเดือนละ 20,000 บาท (ข้อมูลจากสำนักงานฝ่ายแรงงาน สถานเอกอัครราชทูต ณ กรุงโซล) นอกจากนี้ ในช่วงที่ผ่านมา มีกระแสความนิยมชมชอบวัฒนธรรมเกาหลีของคนไทยเพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก ทั้งดารา นักร้อง อาหาร แฟชั่นเสื้อผ้าทรงผม เครื่องสำอาง และการท่องเที่ยว ทำให้มีความต้องการเดินทางไปทำงานในเกาหลีใต้ของคนไทยเพิ่มสูงขึ้น
หนึ่งในอุปสรรคที่สำคัญในการเดินทางไปเกาหลีอย่างถูกต้องตามกฎหมายของแรงงานไทย คือ การที่ไม่สามารถสอบภาษาเกาหลีผ่าน โดยอัตราการสอบผ่านอยู่ในระดับเพียงร้อยละ 20 ซึ่งเป็นระดับที่ต่ำที่สุด เมื่อเทียบกับประเทศอื่น ๆ โดยในปี พ.ศ. 2557 มีแรงงานไทยสอบผ่านภาษาเพียง 4,119 คน จากผู้เข้าสอบประมาณ 20,000 คน ทำให้ไม่สามารถส่งแรงงานไปทำงานได้ตามโควตาที่ได้รับจำนวน 5,400 คน ซึ่งจากการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ภาครัฐไทยที่ดูแลเรื่องการจัดส่งแรงงานไทยไปทำงานต่างประเทศได้ให้ข้อสังเกตว่า ส่วนหนึ่งเป็นเพราะแรงงานไทยไม่มีความกระตือรือร้นที่จะฝึกฝนภาษาเพื่อเตรียมตัวสอบ ซึ่งข้อสอบในปัจจุบันมีลักษณะต้องอาศัยต้องอาศัยความเข้าใจ และไม่เน้นท่องจำ แรงงานไทยใช้เวลาเตรียมตัวสอบเพียง 2 เดือน แตกต่างจากแรงงานเวียดนาม และอินโดนีเซียที่ทุ่มเทเรียนภาษาเกาหลีเป็นระยะเวลาหลายเดือน และสามารถสอบได้คะแนนสูง ครูสอนภาษาเกาหลีตามสถาบันสอนภาษาในประเทศไทย ไม่ได้มีความรู้ภาษาเกาหลีลึกซึ้ง และสอนให้ทำข้อสอบได้ แต่ไม่ได้สอนเพื่อใช้ประโยชน์ได้จริงในชีวิตประจำวัน
ทั้งนี้ แม้แรงงานจะสามารถสอบภาษาผ่านแล้ว แต่แรงงานต้องรอการคัดเลือกจากนายจ้างเป็นเวลาค่อนข้างนาน และอาจจะไม่ได้รับการคัดเลือกจากนายจ้างเลยก็ได้ โดยเฉพาะแรงงานหญิงจะมีโอกาสได้รับคัดเลือกน้อยกว่า และต้องรอนานกว่าแรงงานชาย เนื่องจาก ค่านิยม และลักษณะของงานที่ต้องไปทำ นายจ้างเกาหลีใต้จึงชอบแรงงานชายมากกว่าส่งผลให้แรงงานหญิงลักลอบไปทำงานผิดกฎหมายมีสัดส่วนสูงกว่าแรงงานชาย กระบวนการส่งแรงงานของไทยก็มีส่วนทำให้เกิดความล่าช้า โดยเฉพาะในส่วนของการออกหนังสือรับรองความประพฤติจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติที่ต้องใช้ประกอบการขอรับการตรวจลงตรา ซึ่งบางกรณีใช้เวลานานถึง 1 เดือน ปัจจัยต่าง ๆ เหล่านี้ส่งผลให้กระบวนการจัดส่งแรงงานของไทยใช้เวลานานเป็นอันดับที่ 13 จาก 15 ประเทศที่จัดส่งแรงงานไปเกาหลีใต้ โดยในปี พ.ศ. 2558 ประเทศไทยใช้เวลาประมาณ 69.1 วัน ในการจัดส่งนับจากวันเซ็นสัญญาจ้างงาน ใกล้เคียงกับประเทศเมียนมาร์และกัมพูชาที่ใช้เวลา 68.9 วัน และ 69.8 วัน ตามลำดับ ในขณะที่ประเทศที่เร็วที่สุดใช้เวลาเพียง 44 วัน คือ คีร์กีซสถาน
นอกจากนี้ อุปสรรคที่สำคัญอีกประการ คือ รัฐบาลเกาหลีใต้ได้จำกัดโควตาจำนวนแรงงานต่างชาติไว้เพียงปีละ 5,000 – 6,000 คน ซึ่งต่ำมากเมื่อเทียบกับความต้องการของนายจ้างในประเทศและของแรงงานไทย จึงทำให้เกิดการลักลอบเข้าไปทำงานผิดกฎหมายของคนไทยกว่า 1.2 แสนคนในปัจจุบัน การไม่อนุญาตให้คนไทยไปทำงานนวดภายใต้ระบบ EPS ทั้ง ๆ ที่มีความต้องการสูงภายในประเทศ ทำให้เกิดการลักลอบเข้าไปทำงานของอาชีพหมอนวด ซึ่งส่วนใหญ่เป็นผู้หญิงจำนวนมากจากประเทศไทย นอกจากนี้ ภายใต้ระบบ EPS นายจ้างมีอำนาจต่อรองเหนือแรงงานในการกำหนดเงื่อนไขการทำสัญญาจ้าง โดยแรงงานมีสิทธิตอบรับ หรือปฏิเสธข้อเสนอการจ้างงานเพียง 2 ครั้ง แต่ไม่มีโอกาสเจรจาให้มีการปรับเปลี่ยนเงื่อนไขการจ้างงานต่าง ๆ และการจะย้ายงานได้ก็ต่อเมื่อนายจ้างเซ็นยินยอมให้ย้ายงานได้เท่านั้น และมีหลายกรณีที่งานที่ไปทำไม่ตรงกับลักษณะงานตามที่ระบุไว้ในสัญญาจ้างอีกด้วย
ปัจจัยดังกล่าวข้างต้นส่งผลให้แรงงานไทยลักลอบเข้าไปทำงานในเกาหลีใต้อย่างผิดกฎหมายจำนวนมาก เพื่อหลีกเลี่ยงความยุ่งยากในการสอบภาษาและขั้นตอนต่าง ๆ หลายขั้นตอน เช่น การตรวจสุขภาพ การขอหนังสือรับรองความประพฤติ และการเข้ารับการอบรมและสอบภาษา โดยแรงงานเดินทางเข้าเกาหลีใต้ด้วยตัวเองผ่านการแนะนำของญาติมิตร หรือผ่านบริษัทนายหน้า หรือบริษัททัวร์ที่นำพาเข้าประเทศในฐานนักท่องเที่ยว โดยอาศัยการยกเว้นวีซ่าการท่องเที่ยวระหว่างสองประเทศ ทำให้สามารถพำนักอยู่ได้ 90 วัน โดยต้องเสียค่านายหน้าสูงถึง 50,000 – 300,000 บาท และต้องเสี่ยงต่อการถูกจับกุมจากเจ้าหน้าที่รัฐเกาหลีใต้ การเอารัดเอาเปรียบจากนายจ้าง และการหลอกลวงของนายหน้า[1]
[1] ขอขอบคุณที่มาบทความ แรงงานไทยผิดกฎหมายในสาธารณรัฐเกาหลี : สาเหตุและแนวทาวแก้ไข. โดยรองศาสตราจารย์ ดร.กิริยา กุลกลการ